A NOVA DISCIPLINA DO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA DE TÍTULO JUDICIAL QUE CONDENA AO PAGAMENTO DE QUANTIA CERTA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA

Marco Félix Jobim

Fabrício de Farias Carvalho

SUMÁRIO: Introdução; 1 Disciplina constitucional; 2 Cumprimento da sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública; 2.1 A sistemática do CPC/1973; 2.2 A nova sistemática de cumprimento de sentença que condena ao pagamento de quantia contra a Fazenda Pública; 2.2.1 Eficácia rescisória da impugnação ao cumprimento da sentença; 2.2.2 Expedição da ordem de pagamento; Considerações finais; Referências.

INTRODUÇÃO

Sancionada em 16 de março de 2015 e com vacatio legis de um ano, a Lei nº 13.105 institui o novo Código de Processo Civil brasileiro, revogando o atual diploma processual e trazendo inúmeras alterações, que vão desde simples mudanças de numeração e distribuição de matérias a possibilitar uma melhor sistematização, até substanciais inovações, como a previsão expressa de normas processuais fundamentais, e criação de institutos voltados a conferir maior vinculatividade a determinadas decisões judiciais.

Logo no primeiro artigo do novo diploma fica claro que o processo civil passa a ser interpretado como direito constitucional aplicado, consagrando-se, de uma vez por todas, o movimento de constitucionalização do processo, iniciado no segundo pós-guerra, segundo o qual a interpretação e aplicação das normas processuais deve obediência aos ditames constitucionais, com destaque para as garantias constitucionais processuais. A dignidade da pessoa humana, na condição de radical comum de todos os direitos fundamentais, passa a nortear também o direito processual, não apenas refletida nas citadas garantias, mas também com aplicação direta, independentemente de densificação legislativa.

Nesse cenário, a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, lastreada em título judicial, merece especial atenção, pois sempre se mostrou intangível em relação às reformas processuais implementadas na última década, mantendo-se o modelo original desde 1973, não obstante as reiteradas críticas da doutrina e os reclames da sociedade como um todo. Não há dúvidas de que boa parte do descrédito que hoje desfruta o Judiciário brasileiro deve-se à morosidade nas execuções contra a Fazenda Pública e o sistema de precatórios.

Assim, o presente trabalho buscou analisar, sem pretensão de esgotamento, a nova sistemática da execução de título judicial que condena a Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa sob a ótica do processo civil constitucionalizado, não ignorando a possibilidade de execução também fundada em título extrajudicial, agora expressamente prevista [1], mas que, por limitação temática, não será abordada a fundo no presente estudo.

Advirta-se, ainda, que o procedimento de cumprimento de sentenças que condenam o Estado em obrigação da fazer, não fazer e entregar coisa se submetem às regras gerais aplicáveis aos particulares (arts. 536 a 538 do NCPC), não havendo regras específicas direcionadas à Fazenda Pública.

1 DISCIPLINA CONSTITUCIONAL

Sabe-se que, em virtude do regime jurídico diferenciado dos seus bens [2], assim como da obrigatoriedade de previsão orçamentária de todas as despesas, inclusive as oriundas de decisões judiciais, submetidas aos limites aprovados pelo Legislativo (ex vi do art. 167, II, da CF), a Fazenda Pública [3] goza de sistemática peculiar para o pagamento de condenações judiciais em dinheiro, o chamado sistema de precatórios, estabelecido no art. 100 da Constituição Federal.

Assim, o art. 100 da CF dispõe que “os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios“. A sistemática prevê que, após o trânsito em julgado da decisão condenatória, o juízo da execução, por meio do Presidente do respectivo Tribunal, deverá expedir ofício requisitório (precatório) [4] ao ente condenado para inclusão obrigatória do débito em seu orçamento, o qual deverá ser quitado no exercício seguinte, se expedido até 1º de julho (art. 100, § 5º).

Entretanto, o pagamento fica adstrito à disponibilidade orçamentária do ente devedor, não havendo expressa previsão legal para a obrigatoriedade do pagamento, mas apenas da alocação financeira, que, se não realizada, ensejará o sequestro de verbas públicas, a teor do art. 100, § 6º, o qual também poderá ser determinado no caso de quebra da ordem cronológica de pagamento.

Em virtude da especial disciplina conferida à Fazenda Pública pela CF/1988, Ricardo Perlingeiro chega a afirmar que não se trata de verdadeira execução, “pois não há invasão do patrimônio do Estado pelo Judiciário” [5], na mesma linha defendida por Leonardo Greco. Humberto Theodoro Júnior utiliza a expressão execução imprópria para rotular o procedimento aqui tratado, “visto que se faz sem penhora e arrematação, vale dizer, sem expropriação ou transferência forçada de bens” [6]. Todavia, vem de Araken de Assis o contraponto:

Em consideração a esse ponto, importantes vozes defendem que, na realidade, não existe ação de execução em relação à Fazenda Pública, haja vista que não é possível o uso de meios coercitivos diretos. O pensamento parece se impressionar com a inviabilidade de penhora. Só que ela não representa a essência do processo executivo. Ocorrem, também no campo em estudo, atos de império, pois o cumprimento da obrigação reclamada não é espontâneo. A Fazenda Pública não a satisfaz por grandeza de espírito, mas por dever normativo e, no caso, por determinação judicial. [7]

O procedimento constitucional aplicável às execuções contra o Poder Público é complementado pelo Código de Processo Civil, que no novo texto está situado nos arts. 534 e 535 (Do cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública). E é esta sistemática infraconstitucional que será objeto de análise nos capítulos seguintes, confrontando-se os dispositivos do CPC/1973 com a novel ordem, advertindo-se, no entanto, que qualquer modificação substancial na sistemática infraconstitucional perpassa por uma modificação na disciplina constitucional do art. 100.

2 CUMPRIMENTO DA SENTENÇA QUE RECONHEÇA A EXIGIBILIDADE DE OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA PELA FAZENDA PÚBLICA 

2.1 A sistemática do CPC/1973

Desde 2005, com a reforma da execução civil, promovida pela Lei nº 11.232/2005, o processo autônomo de execução de título judicial foi extinto. Inaugurou-se a fase do sincretismo processual, compreendendo o processo em duas fases: a de conhecimento, até a sentença condenatória, e a de cumprimento da sentença. Assim, a anterior execução de título judicial se converte em cumprimento da sentença, acomodando-a como uma fase do processo de conhecimento, conforme os arts. 475-I a 475-R do CPC/1973.

Nas palavras de Humberto Theodoro Júnior, “não há mais a velha actio iudicati para proporcionar ao credor a passagem do acertamento da causa à realização forçada da prestação assegurada na sentença“, e conclui asseverando que, com a nova sistemática sincrética, “a relação processual unitária cumpre, sem solução de continuidade, as duas funções básicas da jurisdição: o conhecimento e a execução“[8].

Todavia, quando o executado é a Fazenda Pública, a citada reforma não trouxe qualquer modificação, permanecendo a necessidade de instauração de nova relação processual – e todos os consectários que isso implica, como a necessidade de nova citação – quando se busca a execução de título judicial contra o Estado.

Segundo a disciplina do art. 730 do CPC/1973, depois do trânsito em julgado da sentença condenatória, o credor deverá propor a execução por meio de petição escrita, sendo o ente devedor citado para opor embargos. Não os opondo ou transitada a decisão que os rejeitou, expedir-se-á o precatório ou a requisição de pequeno valor, conforme o caso, atendendo à disposição constitucional já tratada.

No atual sistema, portanto, primeiro é necessário o trânsito em julgado da decisão condenatória, após cumprir todo o itinerário processual exauriente próprio da ação cognitiva; em seguida, ajuizar a ação de execução de título judicial, aguardar a oposição de embargos pelo ente devedor, abrindo-se novamente todo o leque de recursos e os seus respectivos efeitos suspensivos automáticos, para, após o trânsito em julgado da decisão dos embargos, se expedir a requisição de pagamento, que ingressará no orçamento do ente devedor, como já exposto. Em suma, são necessários dois trânsitos em julgado para a expedição da requisição de pagamento.

Na atual disciplina, chama a atenção o efeito suspensivo automático atribuído aos recursos interpostos pela Fazenda Pública, sobretudo daquele cabível contra a sentença que rejeita os embargos à execução. Isso porque o CPC/1973, no art. 520, V, dispõe que o recurso de apelação interposto contra sentença que “rejeitar liminarmente embargos à execução ou julgá-los improcedentes” será desprovida de efeito suspensivo.

Entretanto, a doutrina conferiu interpretação diversa, atribuindo efeito suspensivo obrigatório à apelação interposta contra sentença que julga improcedentes os embargos à execução interpostos pela Administração. Leonardo Carneiro da Cunha defende a necessidade do efeito suspensivo em todos os recursos interpostos pela Fazenda Pública em ações contra ela propostas que visem ao pagamento de quantia certa, haja vista a necessidade constitucional de definitividade do débito para que seja inscrito em precatório. Para o processualista pernambucano, segundo a previsão do art. 520, V, do CPC, a apelação interposta contra sentença que julgue improcedentes ou rejeite os embargos à execução não teria efeito suspensivo legal. Só que a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor depende do prévio trânsito em julgado (CF/1988, art. 100, §§ 3º e 5º), de sorte que somente pode ser determinado o pagamento se não houver mais qualquer discussão quanto ao valor executado. Diante disso, a apelação contra a sentença que rejeita os embargos à execução contra a Fazenda Pública, mercê das referidas exigências constitucionais, há de ser recebido no duplo efeito. [9]

No mesmo sentido tem se manifestado o Poder Judiciário. O Superior Tribunal de Justiça, analisando a matéria, pacificou entendimento de que o recurso de apelação, nesses casos, deve ser recebido no duplo efeito, como se extrai do seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO – DUPLO EFEITO – EMBARGOS À EXECUÇÃO MOVIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA PENDENTE DE JUÍZO SOBRE PRESCRIÇÃO DA EXECUÇÃO – EFEITO SUSPENSIVO – POSSIBILIDADE

1. Embora a regra geral para o caso da sentença que julga improcedentes os embargos do devedor é a apelação ser recebida apenas no efeito devolutivo, somente é possível o prosseguimento da execução contra a Fazenda Pública, para fins de expedição de precatório, em se tratando de parcela incontroversa, o que não é o caso dos autos, pois ainda está pendente de julgamento em sede de apelação a prescrição da execução do crédito pleiteado, que poderá fulminar o próprio direito discutido. 2. Precedentes: AgRg-REsp 1.275.883/PR, Min. Humberto Martins, DJe de 04.10.2011; REsp 1.125.582/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 05.10.2010. Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg-REsp 1276037/PR, 2ª T., Rel. Min. Humberto Martins, J. 10.04.2012, DJe 19.04.2012)

Com efeito, apesar de inexistir dispositivo legal específico para a Fazenda Pública, por meio de criação doutrinária e jurisprudencial os próprios embargos à execução por ela opostos já eram dotados de efeito suspensivo automático, não se aplicando aqui a regra geral do art. 739-A do CPC/1973, que institui a não suspensividade dos embargos, dispositivo este fruto da reforma implementada pela Lei nº 11.382/2006, em claro atendimento aos reclamos constitucionais da efetividade e duração razoável do processo. Mais uma vez a Fazenda Pública fica imune às alterações legislativas que buscaram trazer mais dignidade ao processo judicial.

As ações condenatórias ao pagamento de quantia contra a Fazenda Pública não raro levam anos e às vezes décadas até o efetivo pagamento aos credores, demora esta que em boa parte é debitada à sistemática aqui traçada, fulminando garantias constitucionais processuais, como a efetividade e duração razoável do processo, e frustrando os jurisdicionados.

2.2 A nova sistemática de cumprimento de sentença que condena ao pagamento de quantia contra a Fazenda Pública 

Depois das inúmeras reformas por que passou o Código Buzaid, sem, entretanto, dar a devida atenção à execução de sentença contra o Poder Público, o novo CPC finalmente avançou nesta seara, apontando na direção de um processo digno, conforme prometido pela Constituição Federal.

Antes de apontar as mudanças legislativas, cumpre ressaltar que o âmbito de atuação infraconstitucional no tema fica limitado às disposições constitucionais do citado art. 100, motivo pelo qual não pode o legislador andar muito nesta seara, o que também não significa total vedação às inovações para aprimorar o procedimento. Assim, o cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública vem disciplinado nos arts. 534 e 535 do novo CPC.

A primeira inovação, há muito reclamada pela doutrina, é a sincretização processual, já aplicada na execução geral de sentença contra particulares desde o advento da Lei nº 11.232/2005, que integrou a ação autônoma de execução de título judicial ao processo de conhecimento, passando a ser tratada como fase de cumprimento de sentença, encetada logo após a fase de conhecimento, otimizando o procedimento.

Dessa forma, a execução de título judicial contra a Fazenda Pública também passa a seguir o mesmo rito, cabendo ao vencedor, após o trânsito em julgado da decisão condenatória ao pagamento de quantia, formular requerimento de cumprimento, que vai instruído com demonstrativo discriminado e atualizado do crédito, contendo o nome completo, o número do cadastro de pessoas físicas ou do cadastro nacional de pessoas jurídicas do exequente; o índice de correção monetária adotado; os juros aplicados e as respectivas taxas; o termo inicial e o termo final dos juros e da correção monetária utilizados; a periodicidade da capitalização de juros, quando aplicável, bem como a especificação de eventuais descontos obrigatórios realizados, como, por exemplo, o valor devido a título de imposto de renda ou contribuições previdenciárias.

Seguindo a linha da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça [10], o novo CPC encerra a discussão sobre o cabimento ou não da multa de 10{76169b13dc8071a543622af38f43e06a70fe94f036afac6a80498da78c2dc5a6} do atual art. 475-J (art. 537, § 1º, do NCPC), no cumprimento de sentença movido contra a Fazenda Pública: não se aplica a citada multa ao Estado, conforme expressa previsão do art. 534, § 2º.

Destarte, requerido pelo credor o cumprimento da sentença condenatória, o ente executado será intimado, “[…] na pessoa de seu representante judicial, mediante carga, remessa ou por meio eletrônico, para, querendo, no prazo de trinta dias e nos próprios autos, impugnar a execução […]” [11], equivocadamente no texto ainda para “impugnar a execução“, considerando-se que na nova sistemática o termo execução fica restrito ao procedimento destinado aos títulos extrajudiciais.

Neste ponto a alteração fica por conta da substituição da citação, constante no modelo atual, para intimação, proposta pelo NCPC. A inovação se justifica pelas razões já apontadas em linhas anteriores, considerando seja o cumprimento de sentença uma fase do processo de conhecimento, não mais se poderia falar em citação – ato reservado ao chamamento do réu para “ciência da demanda contra si proposta” [12] – uma vez que já houve citação na fase cognitiva e, portanto, conhecimento do feito pelo ente condenado, o mais adequado ao sincretismo implementado é a intimação.

Quanto ao prazo para a apresentação da impugnação, manteve-se o anterior, de 30 (trinta) dias, previsto no art. 1º-B da Lei nº 9.494/1997, na redação da Medida Provisória nº 2.180-35/2001, não havendo mudanças neste aspecto.

Ao contrário do que acontece nos embargos à execução fundada em título extrajudicial, onde a Fazenda executada poderá suscitar qualquer matéria de defesa que seria lícito alegar no processo de conhecimento (art. 910, § 2º, do NCPC), na impugnação ao cumprimento da sentença o Código traça limites objetivos. Como se trata de execução de sentença, a defesa é restrita, não abrangendo matérias que foram ou deveriam ter sido alegadas na fase de conhecimento. O STJ inclusive já se manifestou pela taxatividade das hipóteses de cabimento de embargos à execução fundada em título executivo judicial [13].

Quase imperceptíveis as mudanças quanto às matérias suscitáveis em sede de impugnação ao cumprimento da sentença, praticamente mantendo-se o rol do atual art. 741 do CPC/1973. A impugnação pode versar sobre falta ou nulidade da citação, suposto que o processo tenha corrido à revelia; ilegitimidade de parte; excesso de execução ou cumulação indevida de execuções; incompetência absoluta do juízo que proferiu a condenação, ou mesmo relativa do juízo da execução; fato superveniente, modificativo ou extintivo da obrigação, posterior ao trânsito em julgado da sentença [14].

No caso de alegado excesso de execução, constitui requisito de admissibilidade da impugnação a indicação do valor incontroverso (art. 535, § 2º). A parte da condenação não impugnada é objeto de cumprimento imediato, não precisando aguardar o julgamento da impugnação (art. 535, § 4º), expedindo-se desde logo o precatório ou a requisição de pequeno valor, a depender do caso, afinando-se com a atualizada doutrina [15] e jurisprudência do STJ [16].

Nota-se também a exclusão do atual art. 743 que trata das hipóteses que configuram excesso de execução, não implicando a supressão do dispositivo em qualquer alteração substancial, uma vez que a definição de excesso de execução continua mantida no art. 933, § 2º, do NCPC.

2.2.1 Eficácia rescisória da impugnação ao cumprimento da sentença

Uma das novidades na disciplina da oposição ao cumprimento da sentença que condena a Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa fica por conta do melhor detalhamento sobre o que a doutrina convencionou chamar de eficácia rescisória dos embargos, positivada no art. 535, § 5º, do NCPC, assim redigido:

Para efeito do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. [17]

Não se trata de nova hipótese de rescisão de sentença, pois já tratada no art. 741, parágrafo único, do CPC/1973, tendo sido incluída no ordenamento jurídico brasileiro desde a Medida Provisória nº 1.997-37/2000. A mudança na redação entre o CPC/1973 e o novo CPC reside na explicitação de um ponto sobre o qual pairavam controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais: para se impugnar o cumprimento sob esse fundamento, o posicionamento do STF sobre a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo embasador do julgado deve ser anterior ou também pode ser posterior à sentença exequenda?

Leonardo Carneiro da Cunha, apoiado no magistério de Luiz Guilherme Marinoni, assevera que “a decisão exequenda somente pode ser rescindida, com base no parágrafo único do art. 741 do CPC, se o posicionamento do STF for anterior à sua prolação, de modo que ela tenha sido proferida com um defeito genérico: já surgiu em desconformidade com a orientação do STF” [18].

Dessa forma, coadunando-se com o entendimento supraexposto, o NCPC, no art. 535, §§ 7º e 8º, passa a prever expressamente que “a decisão do Supremo Tribunal Federal referida no §5o deve ter sido proferida antes do trânsito em julgado da decisão exequenda; se proferida após o trânsito em julgado, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal” [19].

Logo, privilegiando a autoridade das decisões da Suprema Corte em controle de constitucionalidade, e afastando a ideia de inconstitucionalidade por afronta à coisa julgada, fica mantida a possibilidade de extinção do cumprimento por meio do procedimento de impugnação caso a sentença se apoie em lei ou ato normativo inconstitucional, nos termos do art. 535, § 5º, do NCPC, mas desde que o posicionamento do STF tenha ocorrido antes do seu trânsito em julgado.

2.2.2 Expedição da ordem de pagamento

Não sendo impugnado o cumprimento ou rejeitadas, no todo ou em parte, as alegações, cabe, de regra, ao juízo da execução, por intermédio do presidente do respectivo Tribunal, expedir precatório em favor do exequente; no caso de obrigações de pequeno valor e em outros previstos na Constituição (art. 100), cabe ao juiz da execução expedir requisição de pagamento, que deve ser atendida no prazo de dois meses e mediante depósito na agência de banco oficial mais próxima da residência do exequente (art. 535, § 3º, II).

Aqui parece residir a maior novidade do novo CPC na busca pela dignidade nas execuções contra a Fazenda Pública. Assentou-se na doutrina e jurisprudência – de maneira equivocada, a nosso sentir – que somente depois do trânsito em julgado dos embargos à execução poder-se-ia falar em expedição das requisições de pagamento. O entendimento predominante é de que exige-se a definitividade do débito para que se expeça o precatório ou RPV. Em outras palavras, se exige na sistemática do CPC/1973 dois trânsitos em julgados, um da ação de conhecimento e outro dos embargos à execução, embora não haja referência a este último no texto constitucional.

Neste sentido, colha-se a lição de Leonardo Carneiro da Cunha:

O trânsito em julgado a que se refere o § 5º do art. 100 da Constituição Federal é o da sentença que julgar os embargos à execução. E isso porque o valor a ser incluído no orçamento deve ser definitivo, não pendendo qualquer discussão a seu respeito. Observe-se que a Lei nº 11.439, de 29 de dezembro de 2006, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2007, estabelece, em seu art. 25, que tal Lei Orçamentária somente incluirá dotações para o pagamento de precatórios cujos processos contenham certidão de trânsito em julgado da decisão exequenda e, igualmente, certidão de trânsito em julgado dos embargos à execução ou, sem seu lugar, certidão de que não tenham sido opostos embargos ou qualquer impugnação aos respectivos cálculos. [20]

Todavia, com o novo dispositivo contido no art. 535, § 3º, do NCPC, iluminado pelas normas fundamentais do processo civil e garantias constitucionais processuais, sobretudo a efetividade e duração razoável, vislumbra-se a possibilidade de expedição da requisição de pagamento com o escoamento do prazo para a impugnação ou com a sua rejeição, ainda que pendente agravo de instrumento. Eis o seu teor:

• 3º Não impugnada a execução ou rejeitadas as arguições da executada:

I – expedir-se-á, por intermédio do presidente do tribunal competente, precatório em favor do exequente, observando-se o disposto na Constituição Federal;

II – por ordem do juiz, dirigida à autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado para o processo, o pagamento de obrigação de pequeno valor será realizado no prazo de 2 (dois) meses contado da entrega da requisição, mediante depósito na agência de banco oficial mais próxima da residência do exequente.

Apesar de aparentemente simples, a possibilidade de expedição e inclusão da verba no orçamento da entidade devedora antes de encerrada a discussão levantada na impugnação representa uma economia de tempo significativa para o jurisdicionado, uma vez que no sistema do CPC/1973 – e com a interpretação lhe conferida – é possível a instauração de outra lide por meio dos embargos à execução (com todo o leque de recursos e demais prerrogativas processuais), sempre obstando a continuidade da execução.

Ademais, o novo CPC, quando pretendeu instituir a necessidade de trânsito em julgado da decisão que resolve sobre o quantum debeatur para a expedição de precatório, o fez de forma expressa, e somente para a execução de título extrajudicial contra a Fazenda Pública (art. 910, § 1º, do NCPC), o que se justifica pela não participação do Judiciário na formação do título exequendo. De outro lado, o cumprimento de sentença pressupõe a prévia cognição exauriente e o trânsito em julgado da fase de conhecimento, ficando preenchido, dessa forma, o requisito do art. 100 da CF/1988. Assim dispõe o dispositivo aplicável à execução de título extrajudicial: “§ 1º Não opostos embargos ou transitada em julgado a decisão que os rejeitar, expedir-se-á precatório ou requisição de pequeno valor em favor do exequente, observando-se o disposto no art. 100 da Constituição Federal“.

Analisando-se o § 3º do art. 535 (cumprimento de sentença) e o § 1º do art. 910 (execução de título extrajudicial), percebe-se a opção legislativa pela exigência de trânsito em julgado apenas quanto aos embargos – agora exclusivos para se opor à execução lastreada em títulos extrajudiciais -, uma vez que no cumprimento já se tem uma sentença transitada em julgado (da fase de cumprimento), suprindo, pois, o requisito constitucional para expedição da requisição de pagamento.

Com efeito, trata-se de evidente prestígio às decisões de primeira instância, uma vez que, para a expedição do precatório, faz-se necessário cumulativamente uma sentença com trânsito em julgado e outra decisão interlocutória rejeitando as arguições do ente impugnante, não obstante a possibilidade de interposição de agravo de instrumento.

Neste ponto, se faz necessário apontar inovação quanto aos efeitos da impugnação e dos recursos interpostos contra o seu julgamento. No sistema do CPC/1973, pacificou-se que, não obstante a previsão contida no art. 739-A, os embargos à execução contra a Fazenda Pública eram dotados de efeito suspensivo automático. Igual orientação era adotada em relação à apelação interposta contra a sentença que os julgava, segundo a qual, a despeito do disposto no art. 520, V, sempre era dotada de efeito suspensivo, assim como todo recurso subsequente. Mais uma vez se apoiava na ideia de definitividade do débito para que se expedisse a requisição de pagamento, como se a decisão exequenda, já transitada em julgado, não representasse essa definitividade defendida pela doutrina e jurisprudência.

Contudo, apesar de a impugnação implementada pelo novel diploma continuar dotada do efeito suspensivo que já ostentava os embargos à execução (como se extrai do art. 535, § 3º, do NCPC), o recurso interposto contra o seu julgamento – agora agravo de instrumento, visto tratar-se de decisão interlocutória – não mais será dotado de efeito suspensivo ope legis, admitindo-se a expedição do precatório ou RPV ainda que na pendência do agravo. Lembre-se que não se trata de hipótese de execução provisória contra a Fazenda Pública, pois embasada em título judicial transitado em julgado, portanto, sempre definitiva. Ademais, há a possibilidade de ser atribuído efeito suspensivo ao agravo, desde que preenchidos os requisitos para a sua concessão, nos termos do art. 995, parágrafo único, do novo CPC.

Neste sentido, alguns doutrinadores já se posicionam, ainda que de forma incipiente e sem maiores detalhamentos quanto a suas conclusões. Marinoni, Arenhart e Mitidiero asseveram que “[…] somente depois da decisão de impugnação – ainda que sujeita a recurso – é que poderá a execução seguir, com a expedição do precatório ou da requisição cabíveis” [21].

Portanto, parece clara, no novo CPC, a possibilidade de expedição das requisições de pagamento ainda que na pendência de recurso contra a decisão que rejeita a impugnação, importando em avanço na disciplina deste tipo especial de cumprimento de sentença, historicamente carente de efetividade.

A depender da recepção do citado dispositivo pela doutrina e pelos tribunais, a alteração apontada pode não significar a solução da inefetividade da execução contra a Fazenda Pública, mas certamente representará um alento àqueles que litigam contra a Administração Pública.

Dessa forma, expedida a requisição de pequeno valor, o débito deverá ser pago em até dois meses. No caso de precatório, o mesmo obedecerá ao regimento interno de cada tribunal, que exercerá basicamente função administrativa de controle e acompanhamento, e a Resolução nº 115/2010 do Conselho Nacional de Justiça, que dispõe sobre a gestão de precatórios no âmbito do Poder Judiciário.

Ademais, outro ponto que sofreu alterações, mas sem grandes impactos práticos, foi a omissão do novo CPC sobre a possibilidade de sequestro de verbas públicas no caso de quebra da ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Segundo o art. 731 do CPC/1973, “se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o sequestro da quantia necessária para satisfazer o débito” [22].

Apesar da omissão textual, a regra continua em vigor no art. 100, § 6º, da CF/1988, razão pela qual a supressão foi apenas nominal. O certo é que se na sistemática anterior (CPC/1973) não se tem instrumentos capazes de conferir a efetividade constitucional do processo contra a Fazenda Pública, não será excluindo regras favoráveis ao credor que se conseguirá a tão cobiçada efetividade na prestação jurisdicional contra a Administração.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Percebe-se, assim, que o novo Código de Processo Civil, no que tange à disciplina da execução contra a Fazenda Pública, buscou equacionar o procedimento ordinário à disciplina constitucional, implementando uma adequação à sistemática já vigente para outras espécies de execução desde o advento da Lei nº 11.232/2005.

Não obstante o limitado espaço para o legislador infraconstitucional atuar, uma vez que a maior parte da sistemática de execução contra a Administração já tem guarida na Constituição Federal, notou-se no novo Código mudanças que, apesar de não substanciais, objetivam a simplificação e sistematização da matéria em relação a outras partes do Código, como já se propunha a comissão de juristas responsável por sua elaboração.

Ademais, a interpretação dada pelos Tribunais será responsável por imprimir a normatividade ao novel ordenamento que se adapte às exigências de um processo digno, conforme prometido pela CF/1988, respeitador das garantias constitucionais processuais e comprometido com a realização dos direitos fundamentais.

Com efeito, o problema que há muito se abate sobre a atual sistemática da execução contra a Fazenda Pública e que ainda ocupa muitos estudiosos – a ausência de efetividade ante a demora injustificada no pagamento dos precatórios e a impunidade das Fazendas devedoras – não poderá ser resolvida com um novo CPC – e nem poderia -, o que só seria possível mediante alteração constitucional e uma construção jurisprudencial realmente comprometida com o processo digno prometido pela CF/1988.

REFERÊNCIAS

AMARAL, Guilherme Rizzo. Cumprimento e execução da sentença sob a ótica do formalismo-valorativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.

ARAKEN DE ASSIS. Comentários ao Código de Processo Civil: do processo de execução. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. IX, 2000.

BUENO, Cassio Scarpinella. Projetos do novo Código de Processo Civil: comparados e anotados. São Paulo: Saraiva, 2014.

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[1] “Art. 910. Na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda Pública será citada para opor embargos em 30 (trinta) dias.”

[2] Nas palavras de Marinoni e Arenhart, “a Fazenda Pública tem seus bens regidos por disciplina distinta daquela que trata dos bens particulares. Seu patrimônio, porque em princípio afetado a uma finalidade pública, não pode ser livremente alienado ou onerado (art. 100 do CC). Por outro lado, mesmo os bens não destinados a qualquer função pública possuem cautelas especiais para sua alienação (art. 101 do CC e Lei nº 9.636/1998)” (MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Curso de processo civil: execução. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 3, 2008. p. 401).

[3] O termo Fazenda Pública dever ser entendido como o Estado em juízo, ou seja, os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e outras pessoas jurídicas de direito público sujeitas ao regime dos bens públicos (autarquias e fundações públicas). Portanto, empresa pública e sociedade de economia mista não são abrangidas pelo conceito de Fazenda Pública. O STF, no julgamento do RE 220.906, da relatoria do Ministro Maurício Corrêa, incluiu a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT no conceito de Fazenda Pública para fins de execução de título judicial, também sujeitando-se ao regime de precatórios.

[4] Para as obrigações definidas em lei como de pequeno valor, o pagamento se dará por meio de requisição de pequeno valor expedida diretamente pelo juiz da execução ao ente devedor, sem o intermédio do Presidente do Tribunal, que não se sujeitará ao regime de precatórios e deverá ser pago imediatamente. Na Justiça Federal, as obrigações de pequeno valor são aquelas de competência dos Juizados Especiais Federais, regulamentados pela Lei nº 10.259/2001, que limita em 60 salários-mínimos essas obrigações e determina o seu pagamento no prazo máximo de 60 dias.

[5] SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 77.

[6] THEODORO JR., Humberto. Curso de direito processual civil. 48. ed. Rio de Janeiro: Forense, v. II, 2013. p. 389.

[7] ARAKEN DE ASSIS. Comentários ao Código de Processo Civil: do processo de execução.

São Paulo: Revista dos Tribunais, v. IX, 2000. p. 410.

[8] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Processo de execução e cumprimento da sentença. 28. ed. São Paulo: Leud, 2014.

[9] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 318.

[10]  “PROCESSUAL CIVIL – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – MULTA DO ART. 475-J DO CPC – INAPLICABILIDADE – PRECATÓRIO DE NATUREZA ALIMENTAR – ART. 100 DA CF/1988 – JUROS DE MORA – ART. 1º-F DA LEI

Nº 9.494/1997 – PRECLUSÃO E COISA JULGADA – FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADOS – INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 283/STF

1. A despeito de a condenação referir-se à verba de natureza alimentar (proventos/pensões), a execução contra a Fazenda Pública deve seguir o rito do art. 730 do CPC, por tratar de execução de quantia certa. É que o art. 100 da Constituição Federal não excepcionou a verba alimentícia do regime dos precatórios, antes, apenas lhe atribuiu preferência sobre os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º do referido dispositivo legal (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
2. Não há que se falar em incidência da multa de 10{76169b13dc8071a543622af38f43e06a70fe94f036afac6a80498da78c2dc5a6} prevista no art. 475-J do CPC em sede de execução contra a Fazenda Pública, visto que não é possível exigir que Fisco pague o débito nos 15 dias de que trata o dispositivo supra, eis que o pagamento do débito alimentar será realizado na ordem preferencial de precatórios dessa natureza.
3. A Corte a quo afastou a incidência do art. 1º-F na Lei nº 9.494/1997, bem como entendeu que os juros deveriam ser calculados a partir da citação na ação de conhecimento, uma vez que tais questões teriam sido atingidas pela preclusão e pela coisa julgada, sendo que a alterações da sentença no particular implicaria violação dos arts. 467, 468 e 471 do CPC. O referido fundamento do acórdão recorrido não foi impugnado pelo recorrente, o que inviabiliza o conhecimento do recurso especial no ponto em face do óbice da Súmula

nº 283/STF.

4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.” (STJ, REsp 1201255/RJ,

2ª T., Rel. Min. Mauro Campbell Marques, J. 02.09.2010, DJe 04.10.2010)

[11] BRASIL. Novo CPC, artigo 535. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 out. 2015.

[12] WAMBIER, Luiz Rodrigues; TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 14. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 1, 2014. p. 397.

[13] “As hipóteses de cabimento de embargos contra execução fundada em título judicial são taxativas.” (REsp 860.342/CE, 2ª T., Rel. Min. Humberto Martins, DJ 22.09.2006)

[14] Não obstante a atual redação do inciso VI do art. 741 não mencionar expressamente o trânsito em julgado, a doutrina já fazia a advertência: “Se o fato é superveniente à sentença, mas anterior ao trânsito em julgado, não poderá ser alegado nos embargos, não estando contido na hipótese do inciso VI do art. 741 do CPC. Isso porque será tido como alegado e repelido (CPC, art. 474)” (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo.

11. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 328). O PNCPC acaba com a divergência e dispõe que o fato modificativo ou extintivo da obrigação deve ser posterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda.

[15] “Quando os embargos forem parciais, a execução, nos termos do § 3º do art. 739-A do CPC, prosseguirá quanto à parte não embargada. Tal regra aplica-se aos embargos opostos pela Fazenda Pública. Nesse caso, a execução deve prosseguir relativamente ao valor equivalente à parte incontroversa, expedindo-se, quanto a essa parte, o precatório.” (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 316)

[16]  “PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO – DUPLO EFEITO – EMBARGOS À EXECUÇÃO MOVIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA PENDENTE DE JUÍZO SOBRE PRES­CRIÇÃO DA EXECUÇÃO – EFEITO SUSPENSIVO – POSSIBILIDADE

1. Embora a regra geral para o caso da sentença que julga improcedentes os embargos do devedor é a apelação ser recebida apenas no efeito devolutivo, somente é possível o prosseguimento da execução contra a Fazenda Pública, para fins de expedição de precatório, em se tratando de parcela incontroversa, o que não é o caso dos autos, pois ainda está pendente de julgamento em sede de apelação a prescrição da execução do crédito pleiteado, que poderá fulminar o próprio direito discutido.
2. Precedentes: AgRg-REsp 1.275.883/PR, Min. Humberto Martins, DJe de 04.10.2011; REsp 1.125.582/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 05.10.2010.

Agravo regimental improvido.” (STJ, AgRg-REsp 1276037/PR, 2ª T., Rel. Min. Humberto Martins, J. 10.04.2012, DJe 19.04.2012)

[17] BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Novo CPC. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 17 out. 2015.

[18] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 338.

[19] BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Novo CPC. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 17 out. 2015.

[20] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 315.

[21] MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo curso de processo civil: tutela dos direitos mediante o procedimento comum. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 2, 2015. p. 1043.

[22] NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil comentado e legislação processual civil extravagante em vigor. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.