DO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA QUE RECONHEÇA A EXIGIBILIDADE DE OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA PELA FAZENDA PÚBLICA
Thiago Albani Oliveira
1. CONTEXTO HISTÓRICO
O CPC/15 se encontra na linha evolutiva das esparsas leis que modificaram o CPC/73 desde a década de 90, dando uma nova roupagem aos procedimentos voltados à efetivação de sentenças que impõem as mais diversas obrigações (fazer, não fazer, entrega de coisa, pagamento de quantia), seja contra os entes públicos ou privados.
Os diversos procedimentos executivos existentes no revogado CPC/73 foram alterados pontualmente nas últimas duas décadas: iniciou-se a reforma com a Lei 8.952/94, que trouxe importante e histórica inovação na redação do art. 461, que abordava as obrigações de fazer objeto de determinações judiciais, instituindo para elas o procedimento sincrético antes reservado a procedimentos especiais como o do mandado de segurança; logo, estendeu-se a metodologia ao art. 461-A, que tratava da tutela das obrigações de entrega de coisa (Lei 10.444/02), e, por fim, chegou-se às modificações que resultaram no procedimento de cumprimento de sentença para o pagamento de quantia certa, do art. 475-J do CPC revogado.
Nesta mesma linha se apresenta a evolução observada no CPC/15 quanto ao cumprimento de sentença em face da Fazenda Pública, por atender ao “princípio do sincretismo processual em substituição ao autonomismo processual”.
Assim, apesar da demora do sistema legal em atualizar a sistemática de execução contra a Fazenda Pública, neste ponto merece elogios o CPC/15, pois há muito se ansiava por sua inclusão no procedimento sincrético.
2. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
De início, vale ressaltar que algumas regras apresentadas pelo CPC/15 são excepcionadas quando se trata de cumprimento de sentença em face da Fazenda Pública.
A primeira é a dispensa da caução exigida no art. 83 do CPC, que deve ser prestada pelo autor, brasileiro ou estrangeiro, que residir fora do Brasil ou deixar de residir no país ao longo da tramitação do processo.
Em segundo lugar, não há que se falar em atos expropriatórios ou de execução forçada, como ocorre na execução comum, uma vez que, no cumprimento de sentença que imponha a obrigação de pagar quantia certa em face da Fazenda Pública, não existe a possibilidade de constrição judicial de bens, pois estes são públicos, e portanto, impenhoráveis. (art. 1420 c/c arts. 99 e 100 do Código Civil).
Em terceiro lugar encontra-se a questão afeta aos honorários advocatícios, que encontra formas e valores distintos e peculiares, nos termos do art. 85, § 3º do CPC/15.
Vale lembrar que, na fase de cumprimento de sentença, salvo disposição expressa em sentido contrário constante do próprio instrumento, a procuração outorgada na fase de conhecimento é eficaz (art. 105, §4º).
Por fim, lembra-se que não é cabível, nas ações contra a Fazenda Pública, inclusive no cumprimento de sentença, o incidente de desconsideração da personalidade jurídica.
3. DA LEI PROCESSUAL NO TEMPO.
Deve-se ressaltar que o CPC/73 não previa um procedimento de cumprimento de sentença de obrigação de pagar quantia certa em face da Fazenda Pública, pois determinava ao credor o dever de iniciar procedimento específico de execução de sentença, com nova petição inicial acompanhada de documentos a ser processada em autos apartados, instaurando-se não só novo procedimento, mas também novo processo (relação jurídica processual).
Nos termos do art. 1,046 do CPC/15, ao entrar em vigor este Código, suas disposições se aplicarão desde logo aos processos pendentes.
Assim, entendemos que o ato a ser praticado deve observar a formalidade da lei vigente ao tempo de seu termo inicial. Exemplificando, se a Fazenda Pública foi citada da execução de sentença na vigência do código revogado, deverá apresentar Embargos à Execução. No entanto, se citada em execução de sentença somente após a entrada em vigor do CPC/15, mesmo tratando-se de execução de sentença, deverá impugnar a execução nos termos da lei vigente.
Igualmente, havendo qualquer aplicação equivocada da lei processual no tempo nessas hipóteses em que a dúvida é razoável, é certo que o juiz deve aplicar a fungibilidade ou permitir a emenda às peças executórias ou defensivas, à luz do princípio da instrumentalidade das formas (art. 277, CPC).
4. DAS OBRIGAÇÕES DE FAZER, NÃO FAZER E ENTREGA DE COISA.
Destaca-se, de início, que o procedimento do cumprimento de sentença em face da Fazenda Pública deve guardar sintonia com o tipo de obrigação executada.
Nas obrigações de fazer e não fazer, bem como nas obrigações de entrega de coisa, conforme precedente do Superior Tribunal de Justiça, o procedimento utilizado não é o do artigo 534 e seguintes, uma vez que já não era o do artigo 730 do CPC/73 o empregado quando da vigência do diploma revogado, devendo-se proceder na forma dos atuais artigos 536, 537 e 538 do CPC/15, que revogaram os artigos 461, 461-A e 644 do CPC/73. Veja-se:
“(…) A orientação desta Corte é no sentido de que, no regime introduzido pela Lei 10.444/2002, as decisões judiciais que imponham obrigação de fazer ou não fazer passaram a ter execução imediata e de ofício, dispensando-se, assim, o processo executivo autônomo, de acordo com o disposto nos arts. 461 e 644 do CPC. Referido entendimento é aplicável para a execução para o cumprimento de obrigação de fazer, ainda quando movida contra a Fazenda Pública, pois não está sujeita ao rito do art. 730 do CPC, este limitado às execuções por quantia certa” (…).(AgRg no REsp 1544859/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 08/03/2016)”
4.1. DAS MEDIDAS COERCITIVAS IMPOSTAS À FAZENDA PÚBLICA E SEUS AGENTES.
Não há que se falar em Estado Democrático de Direito quando o Judiciário não possui ferramentas suficientemente efetivas para obrigar os demais poderes a cumprir suas determinações, pois é impensável, para a manutenção da ordem democrática, que este poder não consiga fazer o Estado cumprir suas próprias leis.
Nesse campo, existem, a princípio, 3 (três) formas incontroversas de compelir os agentes estatais a cumprirem as determinações legais, que são meios coercitivos a serem informados ao responsável pelo cumprimento da ordem, ou seja, se informa ao agente o que será feito em seu desfavor no caso de descumprimento da medida, aguardando-se que esta seja cumprida tempestivamente e adequadamente.
a) a primeira seria de ordem financeira, com: i) a aplicação de astreintes (art. 536, §1º c/c art. 537 do CPC/15) em face da Fazenda Pública, ii) a aplicação da multa por litigância de má-fé (art. 536, §3º do CPC/15),e iii) a aplicação da multa por ato atentatório à dignidade da Justiça, prevista do art. 77, IV do CPC/15, esta última pessoalmente ao agente público, sendo a que nos parece mais eficaz, pois pune o bolso daquele que seria responsável pelo cumprimento da ordem, e não o erário.
b) a segunda, de efeitos civis e administrativos, consiste em remeter os autos ao Ministério Público para apurar o cometimento de ato de improbidade administrativa supostamente praticado pelo agente público, por violação aos princípios da administração pública da probidade, da impessoalidade e da legalidade (art. 11, da Lei 8.429/92).
c) por fim, o terceiro seria a responsabilização criminal do agente pelo crime de desobediência, o que constou de forma expressa no art. 536, §3º do CPC/15 para extirpar qualquer dúvida quanto ao seu cabimento, já que não havia igual previsão no CPC/73.
Deve-se ressaltar que ainda não foi resolvida definitivamente a questão quanto à tipificação do delito praticado quando a decisão judicial é descumprida por agentes públicos, uma vez que existem precedentes apontando que, neste caso, a hipótese seria de crime de prevaricação (art. 319 do CP), e não de desobediência, mas em ambos os casos é possível ao Juiz determinar a condução coercitiva do agente à autoridade policial para celebração do termo circunstanciado de ocorrência.
No entanto, para que se impute tais fatos ao agente público, deve-se intimá-lo pessoalmente.
Existe uma outra técnica que permite a efetivação de obrigações pela Fazenda, que impliquem dispêndio financeiro, que é o sequestro e a utilização do valor constante na conta-corrente do ente público quando a obrigação que se busca cumprir diz respeito ao direito à saúde, como nos casos de fornecimento de tratamento médico ou hospitalar, o que só deve ser utilizado se as advertências acima não surtirem efeito. Veja-se:
É pacífico o entendimento do STJ de que cabe sequestro ou bloqueio de verba indispensável à aquisição de medicamentos. Essa cautela é excepcional, adotada em face da urgência e imprescindibilidade de sua prestação.
(AgRg no REsp 1429827/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/04/2014, DJe 18/06/2014)
Por fim, há outras formas coercitivas que podem ser usadas, nos termos do art. 536 do CPC/15, em especial quando afirma que “no cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente”.
Exemplo disso é a suspensão dos vencimentos do agente público, ou mesmo seu afastamento da função pública sem vencimentos, até o cumprimento da ordem, cominada com a aplicação das medidas coercitivas dirigidas a seu substituto, que também poderá ser igualmente afastado das funções sem remuneração, e assim por diante, até que se cumpra a medida.
5. DO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA DA OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA.
Art. 534. No cumprimento de sentença que impuser à Fazenda Pública o dever de pagar quantia certa, o exequente apresentará demonstrativo discriminado e atualizado do crédito contendo:
I – o nome completo e o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica do exequente;
II – o índice de correção monetária adotado;
III – os juros aplicados e as respectivas taxas;
IV – o termo inicial e o termo final dos juros e da correção monetária utilizados;
V – a periodicidade da capitalização dos juros, se for o caso;
VI – a especificação dos eventuais descontos obrigatórios realizados.
Artigo de lei sem correspondência no CPC/73
Ao incluir a execução contra a Fazenda Pública de obrigação de pagar quantia certa no procedimento sincrético do cumprimento de sentença, o CPC/15 autoriza que o exequente inicie o procedimento executivo nos mesmos autos em que proferida a decisão ou sentença, sem a necessidade de dar início a novo processo judicial.
Dúvida surge quanto à necessidade de se juntar documentos não elencados no rol do art. 534. No entanto, ao permitir que o exequente se utilize do processo em trâmite para exigir a satisfação da obrigação junto ao ente público, o CPC/15 elimina a necessidade de se munir o pedido com documentos que já estejam nos autos, como por exemplo a sentença exequenda e a procuração do advogado, facilitando a ação do exequente.
Os dispositivos acima mencionados têm o escopo de permitir a Fazenda Pública e ao próprio juiz avaliarem a regularidade dos cálculos, inclusive, no caso da Fazenda, para impugná-los.
Isso porque não existe disponibilidade das questões envolvendo o erário, e portanto, o cálculo a ser apresentado deve respeitar exatamente o quanto estabelecido em sentença, e na falta dos índices e termos a serem aplicados na decisão exequenda, deve-se aplicar os termos inicial e final, bem como as formas de atualização por juros, taxas e correção monetária estabelecidos em lei.
No caso das dívidas da Fazenda Pública existem inúmeras decisões nos últimos anos enfrentando a constitucionalidade das normas que estabelecem limites aos juros e à forma de correção monetária.
Em decisão datada de 25/03/2015, proferida pelo STF na ADI nº 4357, restaram modulados os efeitos da aplicação da EC 62/2009, fazendo surgir entendimentos distintos nos Tribunais Estaduais e Federais no tocante aos efeitos da decisão abarcarem apenas a correção dos precatórios, ou também as condenações proferidas contra a Fazenda Pública, porquanto o STF, em decisão de relatoria do Ministro Luiz Fux, na data de 16.04.2015, reconheceu a repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 870.947, especificamente quanto à aplicação do artigo 1º-F da Lei n. 9494/97, com redação dada pela Lei nº 11.960/2009, o que ainda está pendente de ser decidido.
Assim, é essencial o término deste julgamento o quanto antes a fim de resolver a questão e unificar os cálculos das condenações contra a Fazenda Pública, seja antes ou depois da expedição do Precatório. No entanto, enquanto ainda não decidida definitivamente a questão pelo STF, é recomendável que, ao se impor contra a Fazenda Pública obrigação de pagar quantia certa, não se estabeleça na decisão, até o julgamento em definitivo da questão, a forma de correção monetária e juros, deixando para o momento da sua execução a escolha dos índices a serem aplicados, torcendo para que nesta fase o Supremo já tenha pacificado o tema.
Questão importante a ser lembrada é a utilização por exequentes das tabelas de cálculo automático existentes em inúmeros sites de Corregedorias Estaduais dos Tribunais de Justiça, que realizam a atualização dos débitos. Isso porque, em sua maioria, utilizam os parâmetros das dívidas existentes entre pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, com base no estabelecido no Código Civil, o que não guarda relação com os índices a serem aplicados no caso de a Fazenda Pública ser a devedora.
Por fim, resta evidenciado que, salvo aqueles amparados pela assistência judiciária gratuita, que terão seus cálculos feitos pela contadoria do juízo quando solicitarem, o ônus de apresentar os cálculos e provar a sua regularidade, com a delimitação do período e dos índices utilizados, é do exequente.
6. PLURALIDADE DE EXEQUENTES E DEMONSTRATIVOS DE CRÉDITO
1º. Havendo pluralidade de exequentes, cada um deverá apresentar o seu próprio demonstrativo, aplicando-se à hipótese, se for o caso, o disposto nos §§ 1o e 2o do art. 113.
É evidente que para buscar o recebimento de seus créditos e permitir a impugnação da Fazenda Pública, bem como para possibilitar o controle da regularidade dos cálculos pelo juízo, devem todos os exequentes, sejam quantos forem, apresentarem cálculos individualizados.
Inclusive, havendo inúmeros exequentes, em especial quando a situação de cada um ou dos grupos for distinta por ensejar diferentes cálculos, é prudente que o magistrado utilize da autorização legal prevista neste parágrafo em consonância com o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 113, para separar os litisconsortes em certas quantidade e/ou grupos, tornando mais célere e fácil a execução.
7. O NÃO CABIMENTO DA MULTA DO ART. 523, § 1º QUANDO O DEVEDOR DE QUANTIA É A FAZENDA PÚBLICA
2º. A multa prevista no § 1o do art. 523 não se aplica à Fazenda Pública
Referida multa é aplicada quanto o exequente, ressalvada a Fazenda Pública, deixa de pagar o valor no prazo estabelecido.
Considerando o procedimento distinto quanto ao cumprimento de sentença em face da Fazenda Pública, em especial sua prerrogativa de pagar mediante expedição de Requisição de Pequeno Valor ou Precatório, que devem seguir uma ordem cronológica e procedimentos específicos estabelecidos no art. 100 da CF, resta incompatível a aplicação de referida multa que, portanto, corretamente teve sua incidência excluída pelo legislador.
8. A IMPUGNAÇÃO À EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
Art. 535. A Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial, por carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias e nos próprios autos, impugnar a execução, podendo arguir:
I – falta ou nulidade da citação se, na fase de conhecimento, o processo correu à revelia;
II – ilegitimidade de parte;
III – inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação;
IV – excesso de execução ou cumulação indevida de execuções;
V – incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução;
VI – qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição, desde que supervenientes ao trânsito em julgado da sentença.
Corresponde ao art. 741 do CPC/73.
Quando o CPC/15 permite o cumprimento de sentença nos mesmos autos em que proferida a decisão, seria contraditório permitir que a impugnação a ser apresentada pela Fazenda Pública originasse um novo processo, como ocorria no CPC/73, uma vez que, em regra, todas as provas necessárias para o enfrentamento da impugnação pelo magistrado se encontram nos autos.
Também por este motivo é inequívoco que a Fazenda Pública deve ser intimada, e não mais citada (como ocorria na execução do revogado art. 730 do CPC/73), com a entrega dos autos, conforme já estabelecido no art. 183, §1º do CPC/15, pois além da petição e dos documentos que a acompanham, nos autos que se pode verificar toda a regularidade processual, não só do procedimento executivo, mas também do processo que deu origem ao título, além de observar a correção dos cálculos e outras questões de natureza processual que podem ser arguidas em impugnação.
Vale nesse ponto fazer uma ressalva quanto às obrigações de fazer, não fazer e entrega de coisa: quando determinado pelo magistrado o cumprimento de tais obrigações pelo agente público, não obstante a obrigação legal de se intimaram – com a remessa dos autos – os advogados públicos (procuradorias) nos moldes do art. 183, §1º do CPC/15, no caso da intimação dos agentes obrigados ao cumprimento da medida, esta pode ser por carta/ofício/mandado a ser entregue por oficial de justiça ou por outro meio idôneo.
Exemplificando, se deferida uma liminar para determinar que um hospital público realize determinado procedimento em um paciente, o responsável pelo cumprimento da medida, seja o diretor do hospital ou o secretário de saúde, deverá ser intimado pessoalmente por mandado judicial cumprido por oficial de justiça para executar a ordem sob as penas da lei, sem que tal ciência influa no prazo para a manifestação da Fazenda Pública, a ser intimada pessoalmente por sua procuradoria, mediante remessa dos autos.
Por fim, basicamente é possível à Fazenda Pública alegar, na impugnação, as mesmas matérias constantes do artigo 525 do CPC/15, ressalvadas a avaliação errônea e a penhora incorreta, que não se aplicam nesta espécie de execução.
9. IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO NA FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA
1º. A alegação de impedimento ou suspeição observará o disposto nos arts. 146 e 148.
Pode ocorrer de o juiz responsável pelo cumprimento de sentença não ser o mesmo que proferiu a decisão ou sentença, como é comum nos casos em que, após algum tempo nos tribunais superiores, o processo retorne definitivamente julgado.
Da mesma forma, o juiz que sentenciou um processo há algum tempo pode, futuramente, vir a ser impedido ou suspeito para sua execução em razão de algum fato posterior, como por exemplo, passar a ser devedor, credor, inimigo ou mesmo criar vinculo de parentesco por afinidade com o exequente após a sentença, mas antes de sua execução.
Assim, o que o § 1º destaca é a possibilidade de que, somente na fase de cumprimento de sentença, surja como questão do processo o impedimento ou a suspeição do magistrado, que deverão ser alegadas nos mesmos moldes em que se faria na fase cognitiva.
Importante registrar que eventual impedimento referente à fase cognitiva do procedimento poderá ser objeto de ação rescisória – e não causa de pedir da impugnação, eis que esta última não visa a desconstituição da decisão transitada em julgado.
10. EXCESSO DE EXECUÇÃO
2º. Quando se alegar que o exequente, em excesso de execução, pleiteia quantia superior à resultante do título, cumprirá à executada declarar de imediato o valor que entende correto, sob pena de não conhecimento da arguição.
Referida previsão impõe a Fazenda Pública o ônus de provar em juízo o valor que entende devido, apontando-o desde logo, sob pena de não ser conhecida sua arguição.
Em primeiro lugar, referida norma diz que neste caso não será conhecida a arguição de excesso de execução, prevista no inciso IV, o que ocorrendo não prejudica o conhecimento da impugnação nos casos em que outras matérias também foram arguidas pelo executado, dentre aquelas previstas nos demais incisos do art. 535 do CPC/15.
Especificamente quanto ao § 2º do art. 535 do CPC/15, deve ser tido como inconstitucional, pois a proteção ao erário decorre da Constituição Federal, não se encontrando na seara de disponibilidade de quem quer que seja sua malversação. Assim, se existirem dúvidas quanto à regularidade dos cálculos, mesmo que a advocacia pública não apresente elementos suficientes para comprová-la ou mesmo que deixe de apontar o quanto entende devido, deve o Poder Judiciário averiguar a regularidade dos cálculos, inclusive mediante prova técnica pericial, se necessário.
Referida proatividade judicial não significa a substituição ou ingerência na função do advogado público, mas sim controle de constitucionalidade sobre a prática de ato judicial determinado por lei, que pode ser feito de ofício pelo juízo.
Por tais motivos, somados a uma estrutura deficiente e desprovida de procuradores ou servidores suficientes para respaldar tecnicamente os cálculos do exequente, como ocorre em algumas procuradorias, basta ao ente público, quando comprovar esta dificuldade junto ao juízo, informar quais os índices e equívocos que entende existentes no pedido do exequente para ser admitida a impugnação.
No entanto, deve-se destacar que, havendo descaso por parte do procurador público no cumprimento de seu ônus, caso impugne sem respaldo técnico ou apresente impugnação sem indicação dos valores devidos, ensejando a aplicação contra a Fazenda Pública da sanção do § 2º do art. 535 do CPC/15, pode vir a responder junto à sua Corregedoria, bem como ter o fato noticiado ao Ministério Público para que analise a possível existência de ato de improbidade administrativa.
Inclusive, a situação narrada pelo §2º contrasta com o disposto no artigo 1º-E da Lei 9494/97, que dispõe: “São passíveis de revisão, pelo Presidente do Tribunal, de ofício ou a requerimento das partes, as contas elaboradas para aferir o valor dos precatórios antes de seu pagamento ao credor”.
Ainda nesta linha de raciocínio, apesar de não haver, de início, interesse da Fazenda Pública em utilizar a exceção ou objeção de pré-executividade, pois não lhe é exigida garantia do juízo para impugnar, no caso de a Fazenda perder o prazo para impugnação é perfeitamente possível o manejo da objeção, desde que se trate de matéria conhecível de ofício e que não demande dilação probatória, segundo a súmula 393 do STJ.2
11. O PROCEDIMENTO DO CUMPRIMENTO DA SENTENÇA FINDA A FASE DE IMPUGNAÇÃO
3º. Não impugnada a execução ou rejeitadas as arguições da executada:
Igual situação àquela referida no §1º deve ser observada quando não impugnada a execução e o magistrado observar que os cálculos são claramente irregulares. Explico com um exemplo.
Ao executar uma dívida com a Fazenda Pública prescrita em sentença na qual não há índices estabelecidos ou em que estes observam exatamente as determinações do Supremo Tribunal Federal, o exequente apresenta tabela de atualização automática utilizada por um determinado Tribunal de Justiça, utilizando índices de execução por quantia certa contra devedor privado. Ao ser intimada, a Fazenda Pública deixa de apresentar impugnação nos termos do § 3º do art. 535 do CPC/15.
Neste caso, observando a evidente irregularidade e o dano ao erário, deve o magistrado de ofício determinar a regularização do cálculo, inclusive podendo se utilizar do contador do juízo ou de perito judicial às custas do exequente, bem como, nos termos do art. 7º da Lei 7.347/85, deve remeter cópia dos autos ao órgão corregedor da respectiva Fazenda Pública e ao Ministério Público para averiguar a existência de ilicitudes, como, por exemplo, ato de improbidade administrativa.
Por óbvio, a natureza da decisão que rejeita a impugnação é interlocutória, pois apenas decide uma fase do procedimento sem extingui-lo, da mesma forma a decisão que acolhe/rejeita parcialmente a impugnação, determinando o pagamento de parte do débito, ou mesmo aquela que homologa acordo entre as partes sobre o real valor devido.
Certo é que, no caso de procedência da impugnação com a extinção do cumprimento de sentença, haverá sentença proferida nos termos do art. 203, §1º do CPC/15, e portanto, somente neste caso o recurso cabível será o de apelação.
Sendo ao final incontroverso o valor dos cálculos, deve-se proceder ao pagamento na forma discriminada nos incisos do art. 535, §3º deste artigo.
